2024-04-05

Referenser vid offentlig upphandling – tre insikter som är bra att tänka på!

Vid genomförande av offentliga upphandlingar är det snarare regel än undantag att det ställs krav på att leverantörerna ska uppge referenser.

Enligt min uppfattning ställs kraven om referenser förhållandevis slentrianmässigt, och utformningen av kraven är i huvudsak utformade på ett likartat sätt. Detta medför även att leverantörer, ibland, besvarar kraven om referenser på motsvarande sätt; dvs. utan att närmare överväga vad som faktiskt efterfrågas, om kravet om referenser är utformat på ett tillåtet sätt och om det finns någon anledning att vidta åtgärder innan kravet besvaras. Eftersom jag tycker att krav på referenser i offentliga upphandlingar förtjänar mer utrymme vill jag med detta inlägga rikta lite strålkastarljus på frågan. Det finns mycket att skriva om referenser, men i korthet är det framför allt bra att känna till att:

I förhållande till upphandlingsreglerna finns det inga hinder mot att begära att anbudsgivare lämnar referenser.
Det är viktigt att säkerställa att referenserna används på korrekt sätt. Utrymmet att använda referenser vid kvalificering av leverantören är sannolikt större än vid utvärdering av anbud.
Kraven på att lämna referenser bör läsas och övervägas noga då de ofta är beroende av andra krav och villkor.

Får upphandlande organisationer begära att anbudsgivaren lämnar referenser?

Skälet till att upphandlande organisationer i stor utsträckning använder sig av referenser är sannolikt för att skapa trygghet och minska risken för att ”köpa grisen i säcken”. Det enkla svaret på frågeställning i rubriken är: Ja, det är tillåtet. I upphandlingsreglerna finns inga uttryckliga hinder mot krav om att anbudsgivare ska lämna referenser.

Kan referenser användas i alla delar av upphandlingen?

En upphandling ska genomföras i två steg: leverantörskvalificering och anbudsutvärdering. Dessa två steg får inte sammanblandas. Det mest vanligt förekommande är att krav på referenser används inom ramen för kvalificering av leverantören. I t.ex. LOU regleras detta i 14 kap. I dessa bestämmelser framgår vilka typer av krav som är tillåtna och vad de får syfta till att kontrollera under leverantörskvalificeringen. Enligt 14 kap. 1 § LOU får en upphandlande organisation ställa krav på att leverantören ska vara kvalificerad i vissa avseenden och sådana krav får endast avse: behörighet att utöva yrkesverksamhet, ekonomisk och finansiell ställning eller teknisk och yrkesmässig kapacitet.

En allmänt rådande uppfattning är att det inte finns några begränsningar i möjligheten att begära referenser för att bedöma och avgöra om leverantören är kvalificerad för att utföra det avtal som upphandlingen avser. Detta gäller naturligtvis med reservationen att referenserna ska avse att kontrollera den typ av krav som redovisats ovan samt att kraven i övrigt är förenliga med de upphandlingsrättsliga principerna. Referenser som är tillåtna vid kvalificeringen av leverantörerna är typiskt sett sådant som avser att visa att en leverantör har erfarenheter, kvalifikationer och resurser som krävs för att klara av uppdraget. Motsvarande typ av referenser får däremot inte användas inom ramen för utvärderingen av anbudet, eftersom det då sker en sammanblandning. Det innebär däremot inte att det skulle vara förbjudet att använda referenser vid utvärderingen; referenstagningen måste dock anpassas och utformas på ett annat sätt samt syfta till att utvärdera anbudets kvalitet, snarare än leverantörens.

I utvärderingsfasen ska endast kriterier som är kopplade till föremålet för upphandlingen bedömas. Detta innebär alltså att referenserna ska avse att kontrollera annat än leverantörens erfarenhet, ekonomiska ställning, kvalifikationer och resurser m.m. Utvärderingen syftar till att särskilja anbuden – inte de redan kvalificerade leverantörerna – och ska därför ta sikte på att bedöma vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga (utifrån vald tilldelningsgrund; för att kunna använda referenser i utvärderingen måste t.ex. kvalitet vara ett inslag eftersom det annars inte finns några andra utvärderingskriterier än pris). Referenser är inte alltid det bästa valet av utvärderingskriterium, men det är i vart fall inte otillåtet som sådant. Det är däremot viktigt att referenternas uppgift är att besvara frågor som inte syftar till att avgöra hur ”bra” leverantören är utan hur det anbud som leverantören har lämnat medför ett mervärde för den upphandlande organisationen, dvs. att anbudet är mer fördelaktigt. Några situationer då det kan vara lämpligt är i samband med utbildningstjänster, konsulter av olika slag samt mat- och restaurangtjänster m.m.; dvs. situationer då upplevelse hos slutanvändare är en betydande faktor för det som upphandlingen avser.

Sammanfattningsvis finns det i allmänhet inte några hinder mot att ställa krav om att leverantörer ska ange referenser; varken inom ramen för leverantörskvalificeringen eller vid utvärderingen av anbud. Behandlingen av referenser tar dock sikte på olika förhållanden i de olika faserna av upphandlingen. Referenstagning under leverantörskvalificeringen ska, och får, användas för att visa att leverantören har den tekniska och ekonomiska kapacitet som krävs för den vara eller tjänst som upphandlingen avser. Referenstagning under utvärdering ska, och får, i stället avse leverantörens offererade kvalitet i leveransen av den specifika upphandlade varan eller tjänsten och ska alltså ha en tydlig koppling till utförandet av kontraktet (snarare än leverantören som sådan). Det är därför viktiga att komma ihåg att de krav som ställs på referenserna behöver anpassas och utformas på olika sätt beroende på i vilken del av upphandlingen som kravet ställs. Utöver att det utgör en viktig fråga för att genomföra upphandlingen på ett sätt som är tillåtet, är det även en viktig övning för den upphandlande organisationen för att öka möjligheterna att det som anskaffas motsvarar de förväntningar organisationen har.

För mig som leverantör – referenser är väl ingen stor sak, det är bara att skicka in?

I många fall kan det säkert upplevas så, och i många fall kommer ett sådant förhållningssätt kanske inte att leda till några större problem. Jag rekommenderar dock ett annat förhållningssätt; både i förhållande till referenser och förberedelser inför samt genomförande av anbudsgivningen. Noggrannhet är ”A och O” när det kommer till att skapa bästa möjliga förutsättningar att vinna fler offentliga kontrakt. När det gäller referenser kan det särskilt noteras att sådana krav, vid en första anblick, ofta ser likvärdiga ut och att det därför är lätt att tänka på det sätt som anges i rubriken. Kraven innehåller dock ofta nyanser och skillnader som kan medföra att man som leverantörer kan hamna snett. Några exempel som är värda att lyfta i detta avseende är bl.a. följande:

Referenserna ska i princip alltid avse ”likvärdiga” uppdrag som det upphandlingen avser. Det kan innebära att anbudsgivare behöver identifiera fler krav på andra ställen i upphandlingsdokumenten för att säkerställa att de referensuppdrag som anges blir godkända;
Referenskrav kan formuleras på sätt som gör att det är viktigt att fundera i vilken roll anbudsgivaren utfört tidigare uppdrag (måste t.ex. anbudsgivaren ha varit totalentreprenör eller är det tillräckligt att arbetet utförts m.m.);
Det kan också krävas att uppdrag har pågått viss tid, att de är avslutade och har godkänts m.m. Detta är oftast tydligt angivet men kan ändå vara värt att hålla i minnet;
Avslutningsvis kan det även förekomma formuleringar som gör att det är viktigt att överväga hur många olika referenter som måste lämnas (ibland är det inte bara uppdragen som behöver vara ett visst antal, utan det kan också vara förbjudet att ange samma referent vid mer än ett tillfälle även om det är korrekt antal uppdrag).

Detta är endast ett axplock från den typen av frågor som en anbudsgivare kan stå inför och fundera på när ett krav om referenser ska besvaras. Det är även värt att påminna om den ”formalia” som begäran om referenser kan innehålla. Allt som oftast anges att den upphandlande organisationen endast gör ett kontaktförsök till referensen och att anbudet kan förkastas vid uteblivet svar. Min rekommendation till upphandlande organisationer är att inte utforma upphandlingsdokumenten på det sättet; eftersom det riskerar bristfällig konkurrens på onödiga formaliakriterier. Det är bättre att skapa mer ”gummiband” och flexibilitet i referenskrav och t.ex. ange att referensen kan komma att kontaktas flera gånger, eller att anbudsgivaren kan få möjlighet att säkerställa att referenserna ges in om upphandlande organisation inte får kontakt. För anbudsgivarna är dock rådet att kontakta referenspersonerna innan eller i samband med att anbudet lämnas; då är referenserna förberedda och det säkerställs att referenssvaren lämnas i tid.

Det viktigaste och sammanfattande rådet till anbudsgivare är att vara noggrann i samband med att referenskrav ska besvaras. Läs kraven ordentligt och ta hjälp om det är något som är svårt eller om ni är osäkra. Skulle det vara så att kraven är otydliga eller felaktiga – ställ frågor; det är bättre att vara noggrann och få mer information än att gissa. I många upphandlingar är det endast referenser och pris som spelar roll för tilldelningen. Ta därför referenskraven på allvar, säkerställ att kraven om referenser är rättsligt korrekta, att ni förstår vad som efterfrågas och var noggranna.

Detta är små och enkla åtgärder men kan skapa stor nytta när det gäller att besvara krav om referenser och i slutändan öka möjligheterna att vinna kontrakt. Enligt min uppfattning är det också den här typen av krav som det är allra mest surt att gå bet på, eftersom den seriösa leverantören nästan alltid uppfyller de ställda kraven på ett fullgott sätt, och den primära anledningen till att det uppstår något skäl för den upphandlande organisationen att förkasta ett sådant anbud beror nästan uteslutande på slarv. Undvik därför onödiga misstag, ta kontroll över referenskraven och vinn fler anbud genom att vara noggranna vid hanteringen av referenskrav.

Vill ni veta mer om referenser i offentlig upphandling, eller ha hjälp när ni hamnar i en sådan situation – tveka inte att höra av er!